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文章來源︰明報 2-5-2010 作者︰王慧麟

最近香港樓價升,政府官員四出奔走,眼花繚亂。先有什麼九招十二式,但未實行之前,單就示範單位能否拍照問題已不斷改口,而且居然限時限刻。看來地產商已想好了破解九招十二式的招數。政府要打擊地產商,早就注定馬失前蹄。因為香港土地法與經濟秩序,早已緊密地黏在一起,就像一對熱戀中的情人,想拆散,無咁易!

編輯老早就找我,談談政府把舊樓強拍的門檻由九成業權轉為八成的法律問題。但是,我的老毛病又發作了,因為我又想把問題扯上了殖民地管治,特別是香港殖民地土地法和經濟秩序的問題。我想問﹕為什麼香港小業主,一直得不到應有的土地權益?這就延伸了一個更重要的問題﹕為什麼小業主面對大業主及政府的壓迫,變得無法招架?為什麼我們的土地法律,一而再成為壓逼小業主的工具?

英國普通法之中,土地法是最難懂的學科之一。我念大學時,就因此死不少細胞,讀極都唔明。問道於品學兼優的同學,他道出了考A的秘密﹕英國之土地法、信託法及遺產法,可謂鐵三角,要考好這三門課,必須想像自己為英國貴族,方能讀通讀懂,可謂一語道破,難怪他現在貴為律師樓合伙人,在中半山坐擁豪宅矣!

普天之下,莫非王土

英國自一○六六年之後,普天之下,莫非王土。王親國戚得田得地,向國王納貢,兼提供軍事服務,反之,國王給予土地上最大之使用權,年期不限,任使任用,就有fee simple(或現今泛稱Freehold,永久性業權地)之設。地主為求有穩定之租金收入,一供其揮霍,二向國王交租,就有leasehold(租借地)之誕生。不過,地主奢華生活,難以持久,家道中落,唯有賒貸渡日,頂住先,就有按揭(mortgage)之出現。但是,地主明知兒子不肖,怕二世祖千金散盡,於是就有信託之產生(trust),讓可靠之親戚或戚友繼續供養。又或者地主怕他死後,年輕少主遭不軌之外戚挾持,於是就定下遺矚,甚至0改地契(Deed),禁止賣田賣地;至於好色之地主,就設立秘密信託(secret trust),繼續表面道貌岸然,靜雞雞設立信託供養私生子等等。

不過,英國國王的想法可不同。無論地主如何處理土地,最重要是確保足夠的土地收入,供其揮霍。翻開英國漫長的歷史,戰爭連年,南征北伐時間不短,錢,確實有好大壓力。因此,土地就不能閒置,即是說,地主一定要確保土地的生產力,有需要時,國王就找來種種理由,以普通法以至衡平法的名義來干預。例如說,地主希望把土地交給玄孫,又恐防不肖子孫中途分家、賣地,於是訂立遺矚,訂下隔數代的遺訓,不准賣地,然後傳予玄孫。但是,假如子孫不肖或管理不善,想分家的話,卻深受遺矚之苦。斯時,土地法的禁止永久權規則(rule against perpetuities)就出來了,不准這種隔代不准賣地之議,無形中就是幫土地鬆綁,讓土地賣給有生產力之人處理矣;又國家經濟發展蓬勃,工業革命之後,需要修橋築路,但地主成了攔路虎,於是就有「土地收回法」(Acquisition of Lands Act)的立法,強制收地賠償。又例如有地主置土地不顧,外人私下佔有部分地用來開墾數十年,可根據「逆權侵佔」(adverse possession),將該土地據為己有。這些例子都是要確保土地,無時無刻都用在最有價值的用途及狀態之中。

當英國殖民管治來到香港之後,這種「普天之下,莫非王土」的原則也移植過來了。所有香港土地都是英國土地,所謂官地(crown land)也。但當中有一個重要的變化,由於英國佔領香港時,已是十九世紀中葉,工業革命已到了成熟階段,上述具有封建色彩的封邑交稅的土地法模式已不能用,殖民地就以租借地(leasehold)的做法,把土地租給市民。全港除了聖約翰教堂為永久性業權地(freehold)之外,所有在香港土地上所謂地主,其實是個大租客,都是向政府租地也。

從地主變成租客

問題是,華人與英人的土地觀念,同中有異,異的較多。清代的土地,同樣都是有「普天之下,莫非王土」之觀念,但細分之下,卻有官田、旗田以至私田三種。而且, 土地不單只有所謂的開墾用途,在中國文化上更與宗族有嚴密的關係。同宗同族人,聚居於同一塊土地之上,互相照應,士紳居中協調,興教辦學,大時大節,敬拜祖先等,成了一個小型社區。但殖民主義來臨之後,把先搶奪土地權,變相逐步摧毀制度。例如在一八九九年始,殖民政府在新界丈量土地,要求新界人把田契往政府登記。新界土地大致有「紅契」(即有官印)或「白契」(沒有官印),之分,有地主不在新界,怎樣登記呢?殖民地官員當然就得過且過,變成了新界土地登記的混亂,這是後話。但對於在地的人民來說,特別是私田田主,英國人一來,他們就由地主,搖身一變,成了租借地(leasehold),成為了港府的大租客,無形中就是強搶民產。

不過,英國殖民主義者最厲害的就是修辭(rhetoric),透過中英語言上的詞彙使用,利用兩種語言之語義歧異,把普通法內的土地語言滲透入中國土地語言,令華人混淆了,以為自己的土地權益,一切不變。殖民政府透過批地、廉價地租來吸引外國資本及公司成立基地,拓展商業貿易,以補稅收,同時把殖民地推向國際資本之秩序。

發展商阻業主組法團伎倆

問題是,香港土地,到底都是租借地(leasehold),既非清朝的私田,又非英國的fee simple或freehold,市民以為擁有(own)一處土地的觀念,實際上只是普通法內,租客擁有之「獨有管有權」(exclusive possession)的幻覺而已,而且更有年期(如99年期)的限制,及交租的義務。換言之,市民以為「買」了一塊田就是地主,實際上只是大租客(tenant)。市民以天價買了一個單位,做了業主,其實只是一塊土地的不可分割業權分數(undivided share of land),而且這個不可分割業權分數的多寡,是地產商隨意寫上的。現在好多發展商,為了怕單位業主搞業主立案法團,於是在售樓時刻意谷大發展商的份數比例,適當地縮小小業主的份數,以確保小業主在搞法團時有否決權(但由於業權份數又牽涉到管理費的計費,政府又有一定限制,不能讓發展商刻意谷大小業主的份數)。

殖民政府操弄土地法律語言,可真令人迷惑。大家細心一想,單是業主一詞,已有landlord(見業主與租客(綜合)條例),owner(業主立案法團的主體法例﹕建築物管理條例),不分分割業權份數(undivided share of land),Home owner(居者有其屋計劃,Home Ownership Scheme),但無論怎麼說,單位業主都是政府土地的租客,而非所謂真正地擁有這塊土地。

這當然與大家心見中的所謂的業主,相去甚遠。中國傳統文化中,土地與人民,人民與宗族,宗族與社會,社會與國家,是一個解不開的紐帶,「結蘆在人境,而無車馬喧」,是讀書人扮清高、返鄉下的最高境界;平民百姓追求的日出而作,日入而息,帝力於我又何哉是農業社會生活的理想國度。但在殖民政權下,英國土地法內的促進資本主義發展的養分給移植過來了,崇尚發展、提振土地生產力就是硬道理,土地閒置被視為十惡不赦。於是,中國傳統土地智慧在現今社會不管用了。買地終老麼?香港沒有私田,土地使用有年期限制,既要地租與差餉,年年又加 ;買樓養老麼?隨時日久失修變危樓,有倒塌之危機,又或者有收樓公司以樓房太舊為由,收購舊樓趕你住公屋;好了,有一處僻靜一隅務農麼?高鐵又來了,把土地給收回。

而且,為了把這種資本主義的土地體制合理化,以至把強拍政策合理化,政府更說什麼,持有更多業權份數的業主,沒有理由遭到少數業主的騎劫,應該少數服從多數云云。這更是偷換概念。現代人權發展的最重要的觀念,就是尊重少數人的權利,更不是多數人的暴政;而現代人權最危險的發展方向,如人權專家Upendra Baxi所說,在於政府以所謂尊重自由經濟的「原則」下,一方面說大公司大財團一樣有其權利(不要忘記,公司是法人,不是自然人),另一方面就把本應由政府處理及解決的人民權利,推給大財團,以「退出」市場。譬如說,根據「經濟、社會及文化權利國際公約」,政府本應有責任提供合適的住房予以遭舊樓迫遷的小業主,現在卻有市建局或大財團給予所謂市價賠償,給硬生生地趕出住所。這樣做,政府好像是尊重市場,但我們要問,政府的角色不是應該要保護小業主、小市民麼?政府不是應該要保障市民的住屋權嗎?為什麼現在卻推給市建局或大財團用推土機來承擔?

無檢視殖民地法制勇氣 一切免談

強拍也好,九招十二式也好,就是這種殖民地土地法律體制下的產品。要改變的話,就不應該把責任推給什麼好打得的局長。假如香港社會沒有重新檢視這種殖民地法律體制的勇氣,多講也沒有用。假如有$的話,我也一樣要參與這場土地遊戲,因為我不想老來給市建局轟走。

小啟:《重寫香港》系列下期續

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