原文刊於9-2-2015信報〈尋回城規會的政治〉,現為增訂版。

香港的城市規劃角色由管理和控制土地,變作長遠規劃。早期的城規會的角色是管理土地資源,而戰後強調交通和城市功能的劃分,控制私有土地的發展。60-70年代,大量移民湧入,工業化,新市鎮興起,提供廉價公屋及房屋壓低工資。67暴動後,規劃開始注入市民的角度,及後1991及2005的條例規劃,容讓公眾參與不犧牲生活質素的發展模式。可惜,近年規劃走倒車,不斷升加地積比,如︰將軍澳增加4000個單位,半山、薄扶林放寬發展的規限,回應政治「盲搶地」的主旋率。

結果,規劃制度成為城市的風眼位

上周最後一場審議新界東北的會議,規劃署高級城市規劃師吳曙斌竟摔倒樹仁大學學生吳卓恆,令其背部及後腦受傷,會議最後腰斬。會議的程序暴力,竟引發肢體暴力。

此外,地產建設商會(地建會)亦就2010年的城規會制定的旺角、牛頭角與九龍灣、灣仔及油麻地的分區計劃大綱圖司法覆核,法庭於二月三日判地建會勝訴,四份的大綱圖需發還城規會重審,規劃署不排除上訴。民間嘩然,亦喜亦憂,既擔心之前訂下的高度限制等,改善生活環境的措拖被迫改變,亦有民間研究可否以同樣理由用司法覆核推翻城規會不合理的決定。

判詞中,法庭上代表地建會的大律師余若海指,城規會是系統性的不公。地產商眼中的城規會的制度、程序、審議和會議方式百病叢生︰補充提交申述程序有問題,如規劃署的橡皮圖章,會議前已接受署方的建議,城規會成員出出入入,未能作出有效決定,會議冗長,休息時間不足,仿如民間團體對城規會的責難。

判決採納重要的Tameside原則:「公共機構在決策之前有責任作出充份的查究」,判詞雖然指城規會的整體程序沒有不公,但在審議個別的圖則卻是不公平,對各方專家的意見與「可持續建築設計指引」等考慮不周全。法庭判決糾纏在技術,究竟誰的意見較重要,哪條「指引」必然引用,反映法庭無法處理城規會的問題。然而案件揭示城規會的角色已成民商的中矢之的,必須作全面的改變,以回應社會的轉變。

城規會的意義何在?

前地政署署長劉勵超在本年2月6日的文章<城規會苦上加苦> ,現身說法,會議冗長,早上9時開會,至晚上12時,視作等閒,最跨張可延至早上2時。對委員是身心的煎熬,在判語中,法官亦指會議又長又沒有小休,成員很難消化大量的資料,會議猶如流水宴。負責製作會議文件的規劃署及主席發展局常秘周達明牢牢掌握會議的生態和大權,難怪被民間指為扯線公仔。

殖民地至回歸初期,民間缺乏知識下,城規會以專業和程序作為護身符,一直都很成功,迴避民間的聲音。遇上利東街的重建抗爭,社區街坊和專業人仕走入技術和官僚主導的制度,提出獲奬的民間下而上方案竟然被城規會否決,專業認真的另類發展得不到回響,最後利東街淪為今天不倫不類假冒西式的住宅項目。之後,嘉咸街、菜園村、情況每況愈下,民間參與難見成果。民間唯有利用城規會的制度抗爭,今天大至新界東北的千億發展,中至各區的綠化帶改劃,小至盧吉道12個房間的酒店項目都接到成千上萬的反對申述。民間不斷進步,城規會的法例對上較重大的修改已是2004至2005年,無法追上民間社會的轉變。

從技術和官僚回到政治

筆者曾接觸退休城規會委員,私下表示接下此職初,對土地並未有概念,唯有在職培訓,從頭學起。這種講求專業的制度,已行不通,如此重要的委員會被當作學堂,土地的運用又怎樣把關呢?城規會不應躱在專業和官僚後,讓持份者堂堂正正回應民間的訴求。地產商的發展大計必須獲得社會支持,如想增加已很密集市區的樓宇高度,地產商有必要說服公眾發展的必要,而不是利用城規會為發展開路。

現時城規會變成抗爭和處理爭議集中的地方,尤如法庭和立法會,卻沒有司法和立法般完善的機制和資源。社會上,各式的爭議無法消解,亦無機制處理民意,讓公民影響政府(和地產商),唯有向城規會埋首。古蹟、社區保育表面上有古物諮詢委員會處理,但評級機制沒有法定效力,就算評上最高級的一級古蹟,也缺乏法例保障,像皇后碼頭般被清拆;再者政府對古蹟的定義狹隘,沒有保育區(Preservation Area)的法令,舊社區和街道無法在古蹟保育的概念下保存。城規會的高度限制,往往成為保育、限制重建的最後一根稻草。港人珍愛的郊野,保育也千瘡百孔,像郊野公園及海岸公園委員會沒有公眾參與,綠化帶則無機制保育,城規會變成抗爭唯一的場地。城規會轄下的鄉郊及新市鎮規劃小組審批大量丁屋審批和闖關,佔去大量時間,變成丁屋小組,瑣碎的個案阻礙城規會審議的過程和資源。結果,任何涉及土地的爭議都交予城規會,但歸根到底所有爭議背後都涉及政治問題,城市將來應如何走向,究竟是以大型基建、地產發展為主,還是以社區、生態和創意為先呢?

城規會不能再借用專業和官僚的言語,迴避發展背後的取捨。判決過後,更兩面不討好,既不能撫平民間的反對,亦得失地產商。政治問題,技術解決,無疑是賠上了城規會的公信力。

*特別鳴謝Ng Ka Lun 協助翻譯判詞重點及姿姿的編輯